Доклад Экономическому клубу




Урегулирование внешнего долга России


Е.Г.Ясин, Е.Е.Гавриленков

доклад Экономическому клубу.

Март 1999 года


В настоящее время острота проблемы внешнего долга России все лучше осознается правительством и общественностью. Тема угрозы дефолта по внешним обязательствам 1999 г. давно муссируется на страницах прессы, в том числе в связи с вопросом о реальности бюджета. Правительство начало соответствующие консультации с МВФ, странами большой семерки, Парижским и Лондонским клубами кредиторов.

Вместе с тем представляется, что принципиальная важность проблемы как для ближайшего года, так и для долгосрочных перспектив оценена недостаточно, что и стало поводом для подготовки настоящего доклада.


1. ^ Внешний долг стал ключевым фактором

экономического развития России.


На конец 1998 г. государственный внешний долг составил $150,8 млрд. (включая просроченные проценты, но без учета задолженности перед иностранными держателями ГКО/ОФЗ). Это почти 65% ВВП в долларовом исчислении (при курсе 20,65 руб/долл).

В конце 1997 г. внешний долг составлял $123,5 млрд., из которых $91,4 млрд. - долг бывшего СССР (в 1992 г. было 96,6 млрд.) и $32,1 млрд. - собственный долг Российской Федерации. За 1 год долг вырос на $23,5 млрд. Это было связано с попытками предотвратить дефолт по внутреннему долгу, в том числе посредством заимствований на рынке евробондов и конвертации части внутреннего долга во внешний при высоких процентных ставках.

После дефолта по внутреннему долгу, которого избежать не удалось, для России практически закрылись возможности привлечения средств с финансовых рынков. С этим собственно и связано резкое обострение проблемы внешнего долга именно сейчас. Если прежде была надежда на рефинансирование наступающих платежей за счет неналоговых внутренних и внешних источников, то теперь остался практически один источник – налоговые доходы федерального бюджета, которые в лучшем случае не растут. И именно на 1999 год приходится первый крупный пик платежей по внешнему долгу - $16 млрд.

Не будь такого стечения обстоятельств, мы могли бы протянуть еще год – два прежде чем решиться на осуществление сложных, но неизбежных мер по урегулированию внешнего долга. Еще какое-то время могли надеяться на то, что привлечением новых заимствований под более низкие проценты удастся ослабить долговые тиски и выиграть время для разрешения бюджетного кризиса. Теперь оказалось, что откладывать больше нельзя. Последние платежи уже производились Минфином за счет валютных резервов Центробанка и он уже предлагает выбирать: либо расчеты по внешнему долгу, либо поддержка стабильности рубля. Меры по увеличению валютных поступлений, - в том числе введение двух сессий торговли валютой на ММВБ, увеличение доли обязательной продажи валютной выручки с 50 до 75% и сокращение сроков продажи, ожидаемого эффекта не принесли: объемы продаж валюты практически не изменились.

В сложившейся обстановке скорей всего будет соблазн искать лишь краткосрочное решение проблемы. Между тем она является для нашей страны поистине стратегической. Оттого, как будет с самого начала поставлена задача внутри страны и на международных переговорах зависит очень многое.

Суть дела в том, что в период с 1999 по 2010 гг. платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга при действующих ныне условиях кредитных соглашений должны составить ежегодно $14 – 19 млрд., не считая задолженности по ГКО/ОФЗ.

С учетом платежей, просроченных в конце 1998 г. в ближайшие 12 лет предстоит выплатить 70% суммы основного долга и примерно на ту же сумму процентов – всего $180 млрд.

В 1999 г. расходы на погашение и обслуживание внешнего долга должны составить (если не будет соглашения о реструктуризации) примерно 10% ВВП, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета, и порядка 30% национальных сбережений. В последующие годы изменения в этих соотношениях будут незначительны. В подобных условиях невозможно ставить вопрос не только об увеличении непроцентных расходов бюджета, и так уже урезанных до предела, но и о сокращении налогового бремени и, что важнее всего, о возобновлении экономического роста вообще.

Особо следует выделить тот факт, что при огромных изъятиях из национальных сбережений лишь половина расходуемых сумм будет направляться на погашение основного долга, т.е. на возврат средств, действительно полученных бывшим СССР и Россией. Другая половина – это процентные платежи, отражающие не столько ставки фондирования для кредиторов, сколько, зачастую конъюнктурно заниженный кредитный рейтинг Российской Федерации. В 1998 г., например, применительно к странам – кредиторам Парижского клуба, не говоря уже о частных кредиторах, рыночные ставки были существенно ниже, чем ставки, предусмотренные большинством двусторонних соглашений.

Эксперты считают необходимым заострить проблему в соответствии с ее стратегической важностью: будущее России в ближайшие 10-15 лет будет определяться тем, на каких условиях удастся добиться урегулирования внешнего долга. Причем уже сейчас переговоры должны начинаться с учетом долгосрочной перспективы: Россия только тогда сможет выполнять свои обязательства, когда её экономика достигнет достаточно высоких темпов роста - 4-5% в год. По расчетам, с учетом среднесрочной конъюнктуры мировых рынков, это может произойти не ранее, чем через 6-7 лет при условии, что в России произойдут благоприятные институциональные изменения и в течение этого времени она сможет тратить на обслуживание долга не более $3-4 млрд. в год. Повышение этой величины до 7-8 млрд. будет означать, что значимый рост российской экономики начнется еще на 3-4 года позже, т.е. около 2010 года.


2^ . Платежеспособность России и резервы сокращения оттока капитал��.


Анализ платежеспособности России на среднесрочную перспективу показывает, что федеральный бюджет на 3-5 лет будет оставаться единственным доступным источником средств для погашения и обслуживания внешнего долга. Но и его использование будет сопряжено с существенными трудностями из-за дефицита валюты, если сохранятся негативные тенденции в динамике выручки от экспорта и увеличении валютных обязательств частного сектора.

Что касается зарубежных займов и кредитов, то они могут возобновиться не ранее того, как будут доказаны твердые намерения России рассчитываться по своим долгам.

Определенные резервы имеются лишь в сфере сокращения оттока капитала из России.

Согласно оценкам на основе анализа платежного баланса до конца 1995 года отток капитала не превышал $4 млрд. за квартал, а в III квартале 1995 года имел место приток капитала до $3 млрд. В этот период отток капитала финансировался практически исключительно за счет валютной выручки российских экспортеров.

С 1995 года отток капитала по оценкам резко возрос, до $5-6 млрд. за квартал, а в IV квартале 1996 г. и в IV квартале 1997 г. он достигал 9-10 млрд. При том, что из России ежегодно вывозилось легально или нелегально опять же по приближенным оценкам $20-25 млрд., ясно, что Россия в принципе была бы способна обслуживать свои внешние обязательства, если бы поток капитала сменил своё направление.

Что характерно, с 1996 г. когда резко возрос объем государственных заимствований и именно они косвенно стали важным «источником» финансирования оттока капитала. Это следует из того, что объемы оттока капитала в этот период стали превышать чистые валютные поступления от внешней торговли. В 1997-98 гг., когда сальдо по счету текущих операций платежного баланса стало отрицательным, отток капитала за счет привлекаемых извне заимствований стал преобладать. Поэтому не лишены оснований утверждения о том, что выдаваемые России кредиты приносят ей мало пользы, а служат одним из источников обогащения частных лиц. Это еще раз подчеркивает политический и макроэкономический характер долговой проблемы, решать которую должны все ветви власти.

Прекратить отток капитала значит не только восстановить доверие инвесторов и кредиторов, но и увеличить внутренние накопления, остро необходимые российской экономике.

Есть два основных пути решения этой задачи: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

В рамках первого направления лежат меры против стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижение экспортных цен и невозврат валютной выручки; фиктивные импортные контракты с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупция на таможне, расчеты через оффшоры. Опыт последних лет показывает, что наиболее лёгкие резервы на этом направлении использованы в 1994-1997 гг. Дальнейшие действия еще могут дать эффект, но незначительный, в том числе за счёт использования международного опыта борьбы с незаконными операциями такого рода. Однако упор на действия по этому направлению чреват нарастанием произвола, заметно ухудшающего инвестиционный климат и тем самым ещё больше увеличивающего отток капитала, не говоря уже о его привлечении.

Поэтому основными в предстоящие годы должны быть усилия по второму направлению, и вообще меры, обеспечивающие восстановление доверия к российским рынкам. Это:

1) сбалансированность бюджета;

2) улучшение налоговой системы и налогового администрирования строго на основе закона;

3) обеспечение надежной работы банковской системы;

4) защита прав кредиторов и инвесторов;

5) прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций;

6) заметные сдвиги в борьбе с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы;

7) строгое соблюдение федеральных законов на всей территории Федерации, прекращение произвола и избирательных привилегий со стороны региональных и местных властей.

Все это давно и хорошо известные меры, однако требующие для реализации значительного времени, сил и средств, а также общественного согласия. Поэтому выше и были указаны сроки восстановления экономического роста и платежеспособности России не менее 6-7 лет. И эти сроки ещё следует считать оптимистичными. Разумеется, чтобы уложиться в них, действовать надо немедленно.


3. ^ Позиция на переговорах по урегулированию внешнего долга.


Исходя из сказанного, переговоры о реструктуризации надо начинать немедленно, и с самого начала занять на них позицию, позволяющую добиться комплексного решения проблемы государственного внешнего долга в увязке с восстановлением роста и платежеспособности страны в условиях гражданского мира и относительного роста благосостояния населения.

Основные элементы запросной позиции:

1) Списание 75% внешнего долга бывшего СССР.

2) Частичная реструктуризация долга Российской Федерации с полным выполнением обязательств только по евробондам при рефинансировании задолженности МВФ.

3) По реструктурируемой части российского долга льготный период - 10 лет, общий срок погашения - не менее 30 лет.

По нашим оценкам, только достижение договоренности на этих условиях позволит удержать расходы по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга в пределах указанных $3-4 млрд. в год. Не исключено, что члены Парижского клуба отвергнут наши предложения, сделав упор, например, на необходимости строгого соблюдения принципа сопоставимости условий реструктуризации задолженности перед различными категориями кредиторов. Как и в недавнем случае с Пакистаном, они будут добиваться пересмотра графика погашения долга и по облигационным займам. В этом случае, несмотря на негативные последствия, связанные с закрытием доступа на международные финансовые рынки на более длительный срок, необходимо все же пойти на такую реструктуризацию при условии сохранения оптимальных размеров выплат, о которых говорилось выше.

Одновременно необходимо принять меры по совершенствованию системы управления государственным внешним долгом, имея в виду создание организационных и юридических предпосылок применения инструментов активного управления внешним долгом, включая выкуп долга, операции своп долг/долг, долг/акции, долг/экспорт, долг/ресурсы, призванных уменьшить основную сумму долга и, как следствие, сократить процентные платежи.

В настоящее время списание долга практикуется, главным образом, в отношении беднейших стран, имеющих «критические» показатели состояния задолженности. В сравнении с показателями России эти критерии составляют:





Критерии беднейших стран

Россия

1998 г. 1999 г.

(прогноз)

ВВП на душу населения

(долл./год)



785


1937


1060


Внешний долг к ВВП (%)



50


64


85


Внешний долг к экспорту за год (%)



275


188


196


Погашение и обслуживание долга к годовому экспорту (%)


30



15

27


Обслуживание внешнего долга к годовому экспорту (%)


20


9


14



Списание считается оправданным, если из последних четырех коэффициентов три превышают критический уровень.

Как видно из приведенных данных, по одному из критериев (внешний долг к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по остальным – приближается к ним. Таким образом, по формальным признакам кредиторы могут отказать России в списании долга.

Однако на практике были прецеденты, когда в 1992 г. было списано 50% чистой приведенной стоимости задолженности Польши и Египта, хотя эти страны относились к государствам со средним уровнем доходов (беднейшим из них). В итоге внешний долг Польши сократился с 30 до 15 млрд. долл., а Египта - с 25 до 12,5 млрд. Списание долгов Польше и Египту, кроме экономических критериев, было обусловлено, прежде всего, политическими соображениями ведущих стран Запада (Польша - рыночные реформы в первой стране советского блока; Египет - мир с Израилем).

Кроме того, по сокращению коммерческого долга (практика Лондонского клуба) имели место прецеденты Мексики (февраль 1990 г.), Коста-Рики (май 1990 г.), Венесуэлы (августа 1990 г.). Во всех случаях предполагался обмен старых долгов на новые долговые обязательства со скидкой или с понижением процентных ставок.

Повторимся: в настоящее время с формальной точки зрения Россия не подходит под критерии наиболее благоприятных условий урегулирования внешнего долга и у нее нет серьезных оснований для того, чтобы претендовать на уступки Запада по политическим соображениям. Поэтому представляется, учитывая важность проблемы, что такие основания должны быть созданы или резко усилены, разумеется, не в ущерб национальным интересам. Сегодня эта задача должна рассматриваться как центральная для всей внешней и внутренней политики страны.


4. ^ Программа действий.


В любом случае абсолютно необходимой составляющей для получения максимально благоприятных условий урегулирования внешнего долга является убедительная программа действий, обеспечивающая продолжение и ускорение рыночных реформ в России, улучшение инвестиционного климата, укрепление демократических институтов. Обязательное условие - одобрение её всеми ветвями власти, национальное согласие относительно её необходимости и основного содержания. Программа должна обеспечивать восстановление платежеспособности страны на основе возобновления экономического роста как условие восстановления доверия кредиторов и инвесторов.

Программа должна включать две ключевые части.

1) Перспективный бюджет, в котором на период не менее трех лет предусматривался бы первичный профицит не менее 3-4% ВВП. Такой бюджет демонстрировал бы твердое намерение правительства рассчитываться по долгам.

Это - необходимое условие восстановления доверия к стране как заемщику. За этим могло бы последовать возобновление внешнего кредитования, возврат России на мировые рынки капитала и увеличение притока прямых инвестиций; все это абсолютно необходимо для структурной перестройки и развития российской экономики, а также частичного рефинансирования долговых обязательств.

2) План структурных реформ, включающий упомянутые выше меры по улучшению инвестиционного климата, реструктуризации предприятий, а также реформы в социальной сфере - в трудовых отношениях, жилищно-коммунальном хозяйстве, образовании, здравоохранении, пенсионном обеспечении, системе социальной защиты, которые позволили бы повысить эффективность использования инвестируемых средств, снизить обязательства государства и тем самым создать реальные предпосылки для снижения налогов и повышения деловой активности.


5. ^ Сценарии развития событий.


В сложившейся сложной политической обстановке будет крайне трудно сочетать сохранение внутренней политической стабильности, особенно с учетом приближающихся парламентских и президентских выборов, и достижение лучших условий урегулирования государственного внешнего долга Российской Федерации. Тем более нужно четко представлять последствия того или иного варианта развития событий.

В связи с этим представляется целесообразным проанализировать следующие три сценария:

Сценарий I, оптимистический - достижение уже в 1999 г. соглашения о наилучших для России условиях урегулирования долга при выполнении ею отмеченных выше требований.

Сценарий II, пессимистический - занятие обеими сторонами на переговорах негибких позиций, срыв переговоров и объявление суверенного дефолта.

Сценарий III, наиболее вероятный - соглашение формально достигается, но на условиях, которые не устраивают как Россию, так и западных кредиторов.


Сценарий I для 1999 г. практически невероятен, поскольку ни правительство, ни другие ветви власти не готовы взять на себя обязательства, способные убедить кредиторов в том, что предоставление России исключительных, еще не имевших прецедента условий урегулирования долга оправдано.

Тем не менее представляется необходимым довести до сведения кредиторов запросную позицию России и готовить почву для того, чтобы продвинуть её в 2000 г. или хотя бы после президентских выборов. Стоит подчеркнуть, что никакие другие условия урегулирования Россию не устраивают. Их существенное ухудшение означает либо длительную депрессию со всеми социально-политическими последствиями, либо переход ко II Сценарию, только не в 1999 г., а в любом другом последующем от 2000 до 2010 года.


Сценарий II более вероятен, особенно учитывая стартовые условия переговоров. Однако вероятность его реализации невелика. Россия не готова взять на себя слишком жесткие обязательства, но и западные партнёры понимают, что объявление формального дефолта не в их интересах. Случись такое, Россия понесла бы колоссальные потери и вынуждена была бы экономически и политически замкнуться в себе, а мировая экономика испытала бы шок, особенно в условиях продолжающегося мирового финансового кризиса.

Сказанное означает, что на переговорах Россия имеет достаточно основания заявить максимальную запросную позицию и настаивать на том, что она не в состоянии принять весь комплекс требований кредиторов.


^ Сценарий III. Именно отмеченные выше обстоятельства будут толкать Запад к достижению соглашения с Россией по урегулированию долга. Поэтому можно рассчитывать на то, что какое-то решение с МВФ, с Парижским и Лондонским клубами будет найдено, но в изматывающей борьбе, только на 1999 год и, скорее всего, не на все суммы долга, представляющие интерес для России. В итоге платежи будут производиться не в полном объеме и угроза частичного дефолта будет постоянно висеть над страной.

По существу подобная ситуация будет равносильна ползучему, т.н. техническому дефолту. Это означает, что формально он не объявляется, но отдельные кредиторы, не связанные соглашением, начинают возбуждать судебные иски, кредиты получить невозможно. Страна погружается в состояние изоляции постепенно, соответственно это отражается на российском бизнесе и внутренней экономике. Такая тенденция, похоже, будет с высокой вероятностью сохраняться до того, как определятся итоги парламентских и президентских выборов и, вслед за этим, экономическая политика будущих властей.

Впрочем даже частичные действия нынешнего правительства, направленные на подтверждение жесткой финансовой политики, на продолжение реформ, на укрепление законности и правопорядка, будут способствовать усилению нашей позиции на переговорах и ослаблению долговых тисков.


0002513194163046.html
0002550622141290.html
0002718748062841.html
0002780247586457.html
0002828108257746.html